| 統一的招投標監管機構勢在必行--由株洲和宿遷等地改革探索引發的思考 |
| 發布日期：2013-12-13 |
位于三湘大地中部的株洲市，10年前曾因開全國招投標集中統一管理先河，率先改革探索招投標管理體制，成立全國“第一標局”而引起轟動；6年前，因改革創新揚名的江蘇省宿遷市成立由市政府直管的招投標機構——宿遷市招標投標管理辦公室。去年，宿遷又進行了深化改革，成立了宿遷市公共資源交易管理辦公室，把全市招投標的監管工作收進“籠子”，二者有異曲同工之妙?！吨袊ㄔO報》對上述兩個地區的改革實踐均多次報道，對于規范招投標市場、完善監管體制起到了推動作用。如今，10年過去了，這些地區招投標集中統一監管收到哪些成效，存在什么問題，下一步如何發展……帶著這些問題，前不久記者再次走訪了他們。
總體上說，10年來株洲市獨特的招投標監管體制，發揮出了前所未有的效果，有效地維護了招投標的“三公”，遏制了工程建設領域的腐敗行為，保護了干部，接待了500多座城市、幾千人的現場考察學習，為全國公共資源交易監督管理體制改革提供了寶貴經驗。宿遷市實行公共資源綜合監管新機制，積極構建“集中交易、統一監管、綜合執法、管辦分離”的公共資源交易陽光平臺，打造“公平公正、共享陽光”的品牌，得到了各級領導、省內外同行、各方主體和廣大群眾的廣泛贊譽。
“株洲模式”和“宿遷特色”——改革取得初步成果
五統一的“株洲模式”：一是統一監管機構。把原來分散在17個部門的招投標監管權集中統一起來。二是統一市場平臺。按照“同城合一”的要求，在全市集中建設了集信息發布、交易服務、集中監管三大功能于一體的招投標交易服務市場。三是統一專家資源。建起了有1500余名評標專家、25個專業類別的綜合評標專家庫。四是統一管理系統。在2005年就率先在全國招投標領域開發了電子招投標管理系統。目前，株洲正按照建立公共資源集中交易的大趨勢，開發建設公共資源交易電子管理系統。五是統一規范標準。為確?！按蜩F者自身硬”，市招投標局不斷完善各項規章制度，統一規范工作人員的廉潔從政行為，研發“電子包公”全程跟蹤介入監督招投標監管的全過程?！笆弊骤T就公共資源交易管理“宿遷特色”品牌。一是“集中交易”。把市區內工程建設、土地交易、產權交易、政府采購等公共資源交易項目全部納入統一交易平臺。二是“統一監管”。整合市住建、交通、水利等行業原有的招標辦職能和政府采購職能，成立具有綜合監管職能的市公共資源交易管理辦公室，實行統一監管。三是“綜合執法”。由市公共資源交易管理辦公室實行綜合執法，市交通、水利等行政主管部門安排專人駐場辦公。四是“管辦分離”。招標人組織實施、評標專家獨立評標、市公共資源交易管理辦公室統一監管、紀檢監察機關執法監察。政府對公共資源交易的監管由部門“兼管”轉為政府“專管”，真正實現“管辦分離”。通過搭建統一平臺、明確職能定位、擴大進場范圍、規范市場監管、強化社會監督等，公共資源交易管理“宿遷特色”品牌影響不斷擴大。
前進遇阻——改革中出現的問題
隨著改革的向前推進，一些問題也逐漸暴露出來，阻力也增大了，存在的主要問題有：
（一）監管和市場“同城合一”的目標未能完全實現
按照國家對招投標管理工作的要求，不僅工程建設項目要全部進入集中統一的市場進行交易和監管，而且政府采購、國土、企業產權、藥品器械耗材等“五大塊”公共資源的交易都要納入統一監督。但株洲市目前真正進入市場交易的項目從內容上僅限房建、市政、交通、水利、園林綠化等工程建設項目和政府采購的一部分項目。宿遷市于去年成立了公共資源交易管理辦公室，但在同城合一方面也還存在一些不到位的地方。
（二）招投標執法監督的保障機制未能全面建立
株洲市由于授權有限和執法力量薄弱，導致對政府采購、交通、水利等項目的監管難以到位。
政府集中采購機構正常經費未能全面保障。2003年《政府采購法》出臺后，根據法律“管采分離”的要求，株洲市成立了非盈利事業法人——政府集中采購中心。但是，由于社會中介機構與集中采購機構“搶”業務，集中采購機構代理的業務每年僅為應代理項目數的百分之二三十，嚴重制約了代理服務費的收取，政府集中采購中心多年來完全靠舉債度日，生存發展步履維艱。宿遷市由于將政府集中采購納入市公共資源交易中心，基本上不存在類似問題。
統一監管勢所必然——各地的努力探索和實踐
2000年國家頒布實施《招標投標法》時，主要目的是解決各行業、領域招投標活動的程序不一、標準不一等亂象。一直以來，各部門按照國務院有關職責分工要求，對各領域的招投標活動實施相應管理和監督。而招投標管理工作不僅是一項專業技術工作，還是各級紀檢監察機關反腐敗源頭治理的“抓手”。實踐證明，授權一個部門集中監管招投標活動，同時讓專業監督機構及社會加強對這個部門的監督，不失為一個解決現階段招投標管理“九龍治水”問題的較好選擇。
目前，全國已有安徽、湖北、廣西等13個省和自治區建立了省、市、縣三級集中統一的招投標監管機構和交易平臺，市（地）級206個。已實現全部進入公共資源交易市場的市（地）193個，縣（區）1323個。2012年國家頒布實施《招標投標法實施條例》從法規層面認可了各地不斷探索的體制改革成就，也為下一步全國的招投標集中統一管理提供了依據。
2012年4月，國務院廉政會議要求“要進一步推進招標投標管理改革。整合各部門分散設立的招投標市場，加快建立健全統一規范的招投標和公共資源交易市場，不僅政府投資和使用國有資金的工程建設項目招投標要進入有形市場，政府采購、國有產權交易、國有土地使用權和礦業權出讓等，也要進入有形市場”。2013年3月李克強總理進一步強調“特別要加快推進公共資源交易市場化改革……從源頭上減少和治理腐敗”。
實際上，各地對于統一的招投標監管模式也一直在進行進一步探索和實踐。
全國的公共資源交易平臺大體有三種模式：最早的是建立統一的公共資源交易場所，給相關管理部門提供集中交易和監管平臺。這種僅統一交易場所的模式在運行過程中出現了政出多門、溝通協調配合不暢、推諉扯皮等一系列問題，需要進一步加強交易過程的組織、協調。于是又發展到第二種模式是組建公共資源交易監督委員會，由政府主要領導擔任主任，相關部門為委員會成員。委員會下設日常辦事機構“辦公室”，主要職能為組織、協調公共資源交易過程中出現的各類問題。但是，由于“辦”的權責不對等，行政管理成本大，且無法很好履行公共資源交易監督行政管理職能。第三種模式是組建具有行政執法監督職能的公共資源交易監督管理局。實踐中各地都在積極探索各種有益于加強公共資源交易監督管理的新模式。有的城市在借鑒、吸取其他地市經驗教訓的基礎上，直接建立政府直管的公共資源交易監督管理機構，如湖北省等。這種模式也被業內稱作加強公共資源交易監督管理的發展趨勢。
公共資源交易市場化改革是一項全新的工作，沒有現成的模式。各地的改革創新基本遵循著“政事分開、事企分開和管辦分開”的原則百花齊放，但基本目標都是理順市場監管體制，整合執法監管力量，解決多頭執法、重復執法問題，破解公共資源交易領域各自為政的癥結，實現“制定規則——規則執行——執行監督”的相互制衡。
繼續深化改革——全面推行統一監管的有效途徑
一是繼續深化改革，奮力打造招投標體制創新的升級版。政府應圍繞國家對公共資源交易改革的要求，把政府采購、企業產權、國土、醫藥器械耗材等公共資源全部納入招投標市場，統一交易、統一監管。在這方面宿遷走在了前面，而曾在全國領先的株洲需要更進一步。為此，建議有條件的城市設立“公共資源監督管理局”，授權其對公共資源“五大塊”交易的行政執法監督管理權，真正實現統一監管的效能。另外，在執法層面上，成立公共資源管理行政執法支隊，整合分散在各部門的招投標行政執法力量，將行政處罰權由公共資源監督管理局集中授權給執法支隊行使，確保招投標綜合監管有法可依、有隊伍作保障。目前，宿遷市正在推進集中行政處罰權工作。
二是鞏固改革成果，推進公共資源交易同城合一。進一步深化改革成果，要求工程建設、政府采購、土地拍賣、產權交易等所有涉及公共資源交易的事項全部進入市公共資源交易中心進行交易。同時，要將市區內招標投標監督管理職能統一整合到市公共資源交易監督管理局，實行統一監管，市轄區、市轄新區等可選派業務骨干進入市公共資源交易中心駐場辦公，在市公共資源交易監督管理局統一管理下分別負責各區業務審查辦理、開標評標現場監督和服務工作。招標文件資料備案、信息發布、保證金管理、投標企業信息入庫和使用、招標代理與評標專家管理使用、投訴受理、執法監察、收費等統一由市公共資源交易監督管理局組織實施，推進公共資源交易管理真正實現同城合一。
三是繼續整章建制，不斷探索規范各類項目招投標交易的新舉措。隨著招投標制度的深入實施，進入市場交易的項目范圍越來越廣泛，要使招投標管理工作達到“少花錢、辦好事、不腐敗”，助推經濟發展，就需要不斷總結經驗教訓，既嚴格依法依規，又要優質高效服務于項目、服務于市場主體。要狠抓市場主體的自律教育，要與社區、紀檢監察攜手，培養監管人員的廉潔從政、依法行政意識。要重點圍繞目前招投標市場的圍、串、掛、靠頑疾，探索行之有效的措施，確保用制度管人、用科技手段管權、用服務理念管事。宿遷市近年先后出臺了《關于進一步加強公共資源交易管理工作的實施意見》、《宿遷市公共資源交易信用管理暫行辦法》等，對規范公共資源交易市場秩序起到了明顯成效。
四是繼續加大投入，全力打造功能完善的公共資源交易電子管理系統。株洲市的招投標管理曾以全過程電子化成為典范。今年2月，國家頒布實施的《電子招標投標辦法》為該市正在建設的公共資源交易電子管理系統明確了目標。目前，株洲市正在開發新的管理軟件，旨在以項目招投標交易為軸心，實現相關部門的在線行政審批、綜合監管、網上交易、行政監督、市場主體誠信體系建設等多種功能；并可實現遠程異地互助評標和網上開評標現場視頻直播及中標施工企業關鍵崗位人員GPS手機定位等功能。宿遷市也在完善公共資源交易管理全程電子化升級版，將借助科技力量將權力放在制度的“籠中”。
源自：中國建設報記者：王虹航通訊員：白淑芬童學寶
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