| 統(tǒng)一的招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)勢在必行--由株洲和宿遷等地改革探索引發(fā)的思考 |
| 發(fā)布日期：2013-12-13 |
位于三湘大地中部的株洲市，10年前曾因開全國招投標(biāo)集中統(tǒng)一管理先河，率先改革探索招投標(biāo)管理體制，成立全國“第一標(biāo)局”而引起轟動；6年前，因改革創(chuàng)新?lián)P名的江蘇省宿遷市成立由市政府直管的招投標(biāo)機(jī)構(gòu)——宿遷市招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室。去年，宿遷又進(jìn)行了深化改革，成立了宿遷市公共資源交易管理辦公室，把全市招投標(biāo)的監(jiān)管工作收進(jìn)“籠子”，二者有異曲同工之妙。《中國建設(shè)報》對上述兩個地區(qū)的改革實踐均多次報道，對于規(guī)范招投標(biāo)市場、完善監(jiān)管體制起到了推動作用。如今，10年過去了，這些地區(qū)招投標(biāo)集中統(tǒng)一監(jiān)管收到哪些成效，存在什么問題，下一步如何發(fā)展……帶著這些問題，前不久記者再次走訪了他們。
總體上說，10年來株洲市獨特的招投標(biāo)監(jiān)管體制，發(fā)揮出了前所未有的效果，有效地維護(hù)了招投標(biāo)的“三公”，遏制了工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗行為，保護(hù)了干部，接待了500多座城市、幾千人的現(xiàn)場考察學(xué)習(xí)，為全國公共資源交易監(jiān)督管理體制改革提供了寶貴經(jīng)驗。宿遷市實行公共資源綜合監(jiān)管新機(jī)制，積極構(gòu)建“集中交易、統(tǒng)一監(jiān)管、綜合執(zhí)法、管辦分離”的公共資源交易陽光平臺，打造“公平公正、共享陽光”的品牌，得到了各級領(lǐng)導(dǎo)、省內(nèi)外同行、各方主體和廣大群眾的廣泛贊譽(yù)。
“株洲模式”和“宿遷特色”——改革取得初步成果
五統(tǒng)一的“株洲模式”：一是統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)。把原來分散在17個部門的招投標(biāo)監(jiān)管權(quán)集中統(tǒng)一起來。二是統(tǒng)一市場平臺。按照“同城合一”的要求，在全市集中建設(shè)了集信息發(fā)布、交易服務(wù)、集中監(jiān)管三大功能于一體的招投標(biāo)交易服務(wù)市場。三是統(tǒng)一專家資源。建起了有1500余名評標(biāo)專家、25個專業(yè)類別的綜合評標(biāo)專家?guī)臁Ｋ氖墙y(tǒng)一管理系統(tǒng)。在2005年就率先在全國招投標(biāo)領(lǐng)域開發(fā)了電子招投標(biāo)管理系統(tǒng)。目前，株洲正按照建立公共資源集中交易的大趨勢，開發(fā)建設(shè)公共資源交易電子管理系統(tǒng)。五是統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。為確保“打鐵者自身硬”，市招投標(biāo)局不斷完善各項規(guī)章制度，統(tǒng)一規(guī)范工作人員的廉潔從政行為，研發(fā)“電子包公”全程跟蹤介入監(jiān)督招投標(biāo)監(jiān)管的全過程。“十六”字鑄就公共資源交易管理“宿遷特色”品牌。一是“集中交易”。把市區(qū)內(nèi)工程建設(shè)、土地交易、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等公共資源交易項目全部納入統(tǒng)一交易平臺。二是“統(tǒng)一監(jiān)管”。整合市住建、交通、水利等行業(yè)原有的招標(biāo)辦職能和政府采購職能，成立具有綜合監(jiān)管職能的市公共資源交易管理辦公室，實行統(tǒng)一監(jiān)管。三是“綜合執(zhí)法”。由市公共資源交易管理辦公室實行綜合執(zhí)法，市交通、水利等行政主管部門安排專人駐場辦公。四是“管辦分離”。招標(biāo)人組織實施、評標(biāo)專家獨立評標(biāo)、市公共資源交易管理辦公室統(tǒng)一監(jiān)管、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)察。政府對公共資源交易的監(jiān)管由部門“兼管”轉(zhuǎn)為政府“專管”，真正實現(xiàn)“管辦分離”。通過搭建統(tǒng)一平臺、明確職能定位、擴(kuò)大進(jìn)場范圍、規(guī)范市場監(jiān)管、強(qiáng)化社會監(jiān)督等，公共資源交易管理“宿遷特色”品牌影響不斷擴(kuò)大。
前進(jìn)遇阻——改革中出現(xiàn)的問題
隨著改革的向前推進(jìn)，一些問題也逐漸暴露出來，阻力也增大了，存在的主要問題有：
（一）監(jiān)管和市場“同城合一”的目標(biāo)未能完全實現(xiàn)
按照國家對招投標(biāo)管理工作的要求，不僅工程建設(shè)項目要全部進(jìn)入集中統(tǒng)一的市場進(jìn)行交易和監(jiān)管，而且政府采購、國土、企業(yè)產(chǎn)權(quán)、藥品器械耗材等“五大塊”公共資源的交易都要納入統(tǒng)一監(jiān)督。但株洲市目前真正進(jìn)入市場交易的項目從內(nèi)容上僅限房建、市政、交通、水利、園林綠化等工程建設(shè)項目和政府采購的一部分項目。宿遷市于去年成立了公共資源交易管理辦公室，但在同城合一方面也還存在一些不到位的地方。
（二）招投標(biāo)執(zhí)法監(jiān)督的保障機(jī)制未能全面建立
株洲市由于授權(quán)有限和執(zhí)法力量薄弱，導(dǎo)致對政府采購、交通、水利等項目的監(jiān)管難以到位。
政府集中采購機(jī)構(gòu)正常經(jīng)費未能全面保障。2003年《政府采購法》出臺后，根據(jù)法律“管采分離”的要求，株洲市成立了非盈利事業(yè)法人——政府集中采購中心。但是，由于社會中介機(jī)構(gòu)與集中采購機(jī)構(gòu)“搶”業(yè)務(wù)，集中采購機(jī)構(gòu)代理的業(yè)務(wù)每年僅為應(yīng)代理項目數(shù)的百分之二三十，嚴(yán)重制約了代理服務(wù)費的收取，政府集中采購中心多年來完全靠舉債度日，生存發(fā)展步履維艱。宿遷市由于將政府集中采購納入市公共資源交易中心，基本上不存在類似問題。
統(tǒng)一監(jiān)管勢所必然——各地的努力探索和實踐
2000年國家頒布實施《招標(biāo)投標(biāo)法》時，主要目的是解決各行業(yè)、領(lǐng)域招投標(biāo)活動的程序不一、標(biāo)準(zhǔn)不一等亂象。一直以來，各部門按照國務(wù)院有關(guān)職責(zé)分工要求，對各領(lǐng)域的招投標(biāo)活動實施相應(yīng)管理和監(jiān)督。而招投標(biāo)管理工作不僅是一項專業(yè)技術(shù)工作，還是各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗源頭治理的“抓手”。實踐證明，授權(quán)一個部門集中監(jiān)管招投標(biāo)活動，同時讓專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)及社會加強(qiáng)對這個部門的監(jiān)督，不失為一個解決現(xiàn)階段招投標(biāo)管理“九龍治水”問題的較好選擇。
目前，全國已有安徽、湖北、廣西等13個省和自治區(qū)建立了省、市、縣三級集中統(tǒng)一的招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和交易平臺，市（地）級206個。已實現(xiàn)全部進(jìn)入公共資源交易市場的市（地）193個，縣（區(qū)）1323個。2012年國家頒布實施《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》從法規(guī)層面認(rèn)可了各地不斷探索的體制改革成就，也為下一步全國的招投標(biāo)集中統(tǒng)一管理提供了依據(jù)。
2012年4月，國務(wù)院廉政會議要求“要進(jìn)一步推進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)管理改革。整合各部門分散設(shè)立的招投標(biāo)市場，加快建立健全統(tǒng)一規(guī)范的招投標(biāo)和公共資源交易市場，不僅政府投資和使用國有資金的工程建設(shè)項目招投標(biāo)要進(jìn)入有形市場，政府采購、國有產(chǎn)權(quán)交易、國有土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓等，也要進(jìn)入有形市場”。2013年3月李克強(qiáng)總理進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“特別要加快推進(jìn)公共資源交易市場化改革……從源頭上減少和治理腐敗”。
實際上，各地對于統(tǒng)一的招投標(biāo)監(jiān)管模式也一直在進(jìn)行進(jìn)一步探索和實踐。
全國的公共資源交易平臺大體有三種模式：最早的是建立統(tǒng)一的公共資源交易場所，給相關(guān)管理部門提供集中交易和監(jiān)管平臺。這種僅統(tǒng)一交易場所的模式在運行過程中出現(xiàn)了政出多門、溝通協(xié)調(diào)配合不暢、推諉扯皮等一系列問題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)交易過程的組織、協(xié)調(diào)。于是又發(fā)展到第二種模式是組建公共資源交易監(jiān)督委員會，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，相關(guān)部門為委員會成員。委員會下設(shè)日常辦事機(jī)構(gòu)“辦公室”，主要職能為組織、協(xié)調(diào)公共資源交易過程中出現(xiàn)的各類問題。但是，由于“辦”的權(quán)責(zé)不對等，行政管理成本大，且無法很好履行公共資源交易監(jiān)督行政管理職能。第三種模式是組建具有行政執(zhí)法監(jiān)督職能的公共資源交易監(jiān)督管理局。實踐中各地都在積極探索各種有益于加強(qiáng)公共資源交易監(jiān)督管理的新模式。有的城市在借鑒、吸取其他地市經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，直接建立政府直管的公共資源交易監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，如湖北省等。這種模式也被業(yè)內(nèi)稱作加強(qiáng)公共資源交易監(jiān)督管理的發(fā)展趨勢。
公共資源交易市場化改革是一項全新的工作，沒有現(xiàn)成的模式。各地的改革創(chuàng)新基本遵循著“政事分開、事企分開和管辦分開”的原則百花齊放，但基本目標(biāo)都是理順市場監(jiān)管體制，整合執(zhí)法監(jiān)管力量，解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題，破解公共資源交易領(lǐng)域各自為政的癥結(jié)，實現(xiàn)“制定規(guī)則——規(guī)則執(zhí)行——執(zhí)行監(jiān)督”的相互制衡。
繼續(xù)深化改革——全面推行統(tǒng)一監(jiān)管的有效途徑
一是繼續(xù)深化改革，奮力打造招投標(biāo)體制創(chuàng)新的升級版。政府應(yīng)圍繞國家對公共資源交易改革的要求，把政府采購、企業(yè)產(chǎn)權(quán)、國土、醫(yī)藥器械耗材等公共資源全部納入招投標(biāo)市場，統(tǒng)一交易、統(tǒng)一監(jiān)管。在這方面宿遷走在了前面，而曾在全國領(lǐng)先的株洲需要更進(jìn)一步。為此，建議有條件的城市設(shè)立“公共資源監(jiān)督管理局”，授權(quán)其對公共資源“五大塊”交易的行政執(zhí)法監(jiān)督管理權(quán)，真正實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管的效能。另外，在執(zhí)法層面上，成立公共資源管理行政執(zhí)法支隊，整合分散在各部門的招投標(biāo)行政執(zhí)法力量，將行政處罰權(quán)由公共資源監(jiān)督管理局集中授權(quán)給執(zhí)法支隊行使，確保招投標(biāo)綜合監(jiān)管有法可依、有隊伍作保障。目前，宿遷市正在推進(jìn)集中行政處罰權(quán)工作。
二是鞏固改革成果，推進(jìn)公共資源交易同城合一。進(jìn)一步深化改革成果，要求工程建設(shè)、政府采購、土地拍賣、產(chǎn)權(quán)交易等所有涉及公共資源交易的事項全部進(jìn)入市公共資源交易中心進(jìn)行交易。同時，要將市區(qū)內(nèi)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理職能統(tǒng)一整合到市公共資源交易監(jiān)督管理局，實行統(tǒng)一監(jiān)管，市轄區(qū)、市轄新區(qū)等可選派業(yè)務(wù)骨干進(jìn)入市公共資源交易中心駐場辦公，在市公共資源交易監(jiān)督管理局統(tǒng)一管理下分別負(fù)責(zé)各區(qū)業(yè)務(wù)審查辦理、開標(biāo)評標(biāo)現(xiàn)場監(jiān)督和服務(wù)工作。招標(biāo)文件資料備案、信息發(fā)布、保證金管理、投標(biāo)企業(yè)信息入庫和使用、招標(biāo)代理與評標(biāo)專家管理使用、投訴受理、執(zhí)法監(jiān)察、收費等統(tǒng)一由市公共資源交易監(jiān)督管理局組織實施，推進(jìn)公共資源交易管理真正實現(xiàn)同城合一。
三是繼續(xù)整章建制，不斷探索規(guī)范各類項目招投標(biāo)交易的新舉措。隨著招投標(biāo)制度的深入實施，進(jìn)入市場交易的項目范圍越來越廣泛，要使招投標(biāo)管理工作達(dá)到“少花錢、辦好事、不腐敗”，助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就需要不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，既嚴(yán)格依法依規(guī)，又要優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)于項目、服務(wù)于市場主體。要狠抓市場主體的自律教育，要與社區(qū)、紀(jì)檢監(jiān)察攜手，培養(yǎng)監(jiān)管人員的廉潔從政、依法行政意識。要重點圍繞目前招投標(biāo)市場的圍、串、掛、靠頑疾，探索行之有效的措施，確保用制度管人、用科技手段管權(quán)、用服務(wù)理念管事。宿遷市近年先后出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公共資源交易管理工作的實施意見》、《宿遷市公共資源交易信用管理暫行辦法》等，對規(guī)范公共資源交易市場秩序起到了明顯成效。
四是繼續(xù)加大投入，全力打造功能完善的公共資源交易電子管理系統(tǒng)。株洲市的招投標(biāo)管理曾以全過程電子化成為典范。今年2月，國家頒布實施的《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》為該市正在建設(shè)的公共資源交易電子管理系統(tǒng)明確了目標(biāo)。目前，株洲市正在開發(fā)新的管理軟件，旨在以項目招投標(biāo)交易為軸心，實現(xiàn)相關(guān)部門的在線行政審批、綜合監(jiān)管、網(wǎng)上交易、行政監(jiān)督、市場主體誠信體系建設(shè)等多種功能；并可實現(xiàn)遠(yuǎn)程異地互助評標(biāo)和網(wǎng)上開評標(biāo)現(xiàn)場視頻直播及中標(biāo)施工企業(yè)關(guān)鍵崗位人員GPS手機(jī)定位等功能。宿遷市也在完善公共資源交易管理全程電子化升級版，將借助科技力量將權(quán)力放在制度的“籠中”。
源自：中國建設(shè)報記者：王虹航通訊員：白淑芬童學(xué)寶
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